16. Legislación
R.D. 1254/1991 2 de Agosto. Normas para la preparación y conservación de la mayonesa de elaboración propia y otros alimentos de consumo inmediato en los que figure el huevo como ingrediente.
R.D. 1215/1997 18 de Julio. Disposiciones mínimas de seguridad y salud para la utilización por los trabajadores de los equipos de trabajo
R.D. 202/2000 11 de Febrero. Normas relativas a los manipuladores de alimentos.
R.D. 3484/2000 29 de Diciembre. Normas de higiene para la elaboración, distribución y comercio de comidas preparadas.
R.D. 140/2003 7 de Febrero. Criterios sanitarios de la calidad del agua de consumo humano.
R.D. 1420/2006 1 de Diciembre. Prevención de la parasitosis por anisakis en productos de la pesca suministrados por establecimientos que sirven comidas a consumidores finales o a colectividades.
El Ministerio de Sanidad anunciaba que a principios del año 2001 se aprobaría un Real Decreto que establecería los criterios higiénicos-sanitarios para la prevención y control de la legionelosis. Pero no fue hasta finales del mes de julio, día 27, cuando el Consejo de Ministros dio luz verde.
En él remarcaban que los titulares de las instalaciones son los responsables de realizar los programas de mantenimiento periódico para garantizar el correcto funcionamiento de las instalaciones y el control de calidad microbiológica y físico-química del agua. Para ello deben disponer de un Registro de Mantenimiento con las fechas de revisión, limpieza y desinfección general, así como el protocolo utilizado, los productos empleados con las dosis, el tiempo de actuación, fechas y resultados de los análisis del agua con la firma del responsable técnico de los mismos.
Los alimentos, por sus propias características, son productos diferentes a los demás. Su íntima relación con la salud humana y la necesidad de su consumo diario y continuado, determina que su puesta en el mercado requiera de medidas y procedimientos especiales a fin de garantizar su seguridad.
Fabricantes, importadores y distribuidores saben de la importancia de únicamente comercializar alimentos seguros.
Esta obligación general que se les impone determina que los alimentos no deben ser potencialmente nocivos para la salud, ni inadecuados para el consumo humano, así como tampoco estar contaminados. El incumplimiento de la obligación general de seguridad alimentaria puede producir, en algunos casos, graves consecuencias para la salud del consumidor.
El principio de responsabilidad nace, precisamente, como una necesidad, entre cuyos objetivos fundamentales se encuentra la obligación de reparar los daños y perjucios causados (función reparadora), así como evitar, mediante la amenaza de una sanción o perjuicio patrimonial, conductas ilícitas o irresponsables (función persuasiva).
Y es que resultaría injusto que las consecuencias que se derivan de una falta de seguridad de los productos alimenticios deban ser asumidas por quien resulta perjudicado; más aún, si quien es culpable del daño se beneficia con la venta de sus productos, habiendo estado los mismos bajo su control y supervisión.
El productor y el importador, así como otros intervinientes de la cadena alimentaria, gozas de una posición privilegiada a fin de que los daños derivados del consumo alimentario pueda repartirse entre todos, lo que repercutirá en el precio final de los productos. La técnica se denomina «socialización de los riesgos». La exoneración de responsabilidad de distribuidores, y en su caso, de comerciantes, cuando el daño no sea causa de su intervención, determina que el precio del producto final no aumente desproporcionadamente.
Con todo, la protección del consumidor y la reparación por los daños que pudieran ocasionarle como consecuencia del consumo de alimentos no ha sido siempre una cuestión prioritaria ni fundamental; y cuando lo ha sido, ha debido convivir con el derecho de los fabricantes y otros agentes comerciales a la libre circulación de sus productos.
La normativa que acoge el principio de responsabilidad ha tenido que adaptarse constantemente ante la aparición de nuevos riesgos, fruto de las nuevas técnicas de producción, la aparición de nuevos productos, la interrelación de nuevas situaciones o el cambio de hábitos alimentarios. El derecho tradicional, pensado para situaciones más básicas, ha resultado inadecuado para aportar soluciones válidas y justas en el caso de daños por productos. No obstante, las interpretaciones de los jueces en la resolución de demandas han permitido una cierta actualización de las normas, lo que ha salvado a los perjudicados de la aplicación de criterios restrictivos y perjudiciales para los intereses del consumidor. Así la interpretación judicial aplicaba el criterio denominado de «inversión de la carga de la prueba» en la que el perjudicado se exoneraba de probar la culpabilidad del productor, obligando a éste, a fin de exonerarse de responsabilidad, a probar que había actuado diligentemente.
Las consecuencias que se derivan del incumplimiento de las normas de seguridad de productos no son otras que las que comportan responsabilidades civiles (indemnización de daños y perjuicios), responsabilidades penales (delitos y faltas), y/o responsabilidades administrativas (sanciones).
Los daños y prejuicios que se derivan del consumo alimentario y de otros productos, susceptibles de generar riesgos, se resuelven actualmente mediante la aplicación de criterios de responsabilidad objetiva o quasi-objetiva, donde no es necesaria la existencia de culpabilidad de productor para que deba responder por los daños causados. La responsabilidad de éste se extiendo incluso a aquellos supuestos en los que debió prever el comportamiento del consumidor con respecto al producto si bien, en determinados supuestos, se le exonera de responsabilidad.
El nuevo marco especial de la responsabilidad por productos defectuosos, vigente en la UE desde 1985, ha debido de adaptarse a los nuevos acontecimientos surgidos tras las denominadas «crisis alimentarias». Así en 1999, y como consecuencia de las dudas surgidas en cuanto a la seguridad de determinados productos alimenticios considerados «naturales», el nuevo régimen de responsabilidad se ha extendido a los productores de materia prima, como agricultores y ganaderos, que restaban excluidos, a modo de protección particular del sector, y por la consideración de que los productos naturales no eran «controlables».
En cuanto a la responsabilidad pena!, la tendencia ha sido la de establecer ios denominados «delitos de peligro», en los que no es necesario afectar la salud o la integridad física del consumidor, sino tan sólo ponerla en peligro. La norma se anticipa al daño con claros criterios preventivos y no exclusivamente reparadores.
El principio de responsabilidad está íntimamente unido a la seguridad alimentaria y la infracción de los diferentes aspectos que la configuran pueden determinar la responsabilidad de su infractor. La Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, así como los diferentes Estatutos del Consumidor de las CCAA, establecen los principios básicos de la seguridad alimentaria.
En el ámbito de la producción y comercialización de alimentos se establecen unos principios básicos, que de ser infringidos, determinan las responsabilidades del fabricante o importador de alimentos. Las conductas prohibidas son las siguientes:
La inobservancia durante el proceso productivo y durante la comercialización de productos alimenticios de los principios y derechos básicos que amparan a los sujetos finales de su consumo: el derecho a la salud, el derecho a la seguridad, el derecho a la protección de sus intereses económicos y el derecho a la información.
La falta de ética y de honestidad en las transacciones comerciales, el fraude alimentario y las falsificaciones de productos.
La información inadecuada o la falta de información, así como la publicidad engañosa, errónea o tendenciosa que afecten al juicio del consumidor en la elección del producto. La información debe ser adecuada y eficaz en relación a las características del producto, a los riesgos derivados de su consumo y manipulación, y con respecto a las personas a la que va destinado.
Los productores e importadores, además de tener la obligación de comercializar únicamente productos seguros e informar a los consumidores sobre los riesgos de los mismos, deben adoptar medidas que sean necesarias en el caso de que los productos presenten algún tipo de riesgo (como pudiera ser la retirada de productos contaminados); establecer instrucciones, advertencias e indicaciones sobre los riesgos previsibles; marcar los productos o los lotes de productos para su identificación; realizar pruebas de muestreo entre los productos comercializados; estudiar las reclamaciones presentadas, a fin de solventar problemas futuros; ofrecer información a los distribuidores sobre el control del producto; y vigilar la seguridad e inocuidad de los productos comercializados.
Los distribuidores, a su vez, tienen establecidas un conjunto de obligaciones cuando el producto está bajo su control. Estás son las de distribuir únicamente productos seguros; abstenerse de distribuir productos de los que tengan información sobre su inseguridad; y participar en la vigilancia de la seguridad de los productos comercializados, debiendo informar a las autoridades de control, adoptando, si fuere necesario, medidas para evitar riesgos.
Las normas básicas de defensa de los consumidores establecen que los productos comercializados no implicarán riesgos para su salud o seguridad, salvo lo usual o reglamentariamente admitido en condiciones normales y previsibles de consumo. En esta sentido, se admiten determinados riesgos sobre los que no es posible reclamar, precisamente por su conocimiento y aceptación generalizada. Por tanto, cualquier infracción que afecte a los derechos a la salud y a la seguridad del consumidor, en todo aquello que no sea previsible o aceptado, es susceptible de derivar en una responsabilidad por el producto en cuestión, debiéndose indemnizar los daños y perjuicios causados por dicha infracción.
Los elementos o circunstancias que deben tenerse en cuenta a la hora de determinar si un producto es o no seguro son las que están en relación a las características del producto (como la composición o embalaje); los efectos sobre otros productos; la presentación del producto, etiquetado e información; y las categorías de consumidores destinatarios, en especial aquellos que tengan un mayor riesgo como personas alérgicas, ancianos o niños.
La posibilidad de que la ingestión de determinadas sustancias pudieran afectar en el futuro a nuestra salud, o más aún, a nuestra descendencia, evidencian la complejidad y la dificultad que en estos momentos pudieran presentar reclamaciones de este tipo. Lo peor de todo es que estas graves consecuencias son asumidas y soportadas por el consumidor afectado.
De lo manifestado se desprende que la responsabilidad del fabricante en un tema de reciente actualidad, cuya necesidad de establecer una normativa específica de protección a consumidores y usuarios es consecuencia del incremento de la responsabilidad por riesgos en la que se ve inmersa la sociedad en general, ante la proliferación de fenómenos que implican un alto nivel de riesgo o de peligrosidad de los productos, motivado por el desarrollo y la evolución industrial.
La normativa actual impone a fabricantes, productores y distribuidores la obligación de proporcionar productos seguros y de calidad, en prevención de efectos adversos. La misma normativa parece que protege al consumidor en cuanto a la certeza de que el producto que ingiere, consume o utiliza ostenta las cualidades adecuadas de seguridad y protección a su salud o integridad física.
La nueva normativa sobre responsabilidad y la aparición de movimientos sociales en defensa de los consumidores y usuarios, han concienciado a estos últimos de su posibilidad de reclamar por los daños y perjuicios padecidos por la defectuosidad de un producto.
A nivel estatal se ha estado preparando, actualmente en fase de tramitación, un anteproyecto de ley sobre alimentación, cuyo objetivo fundamental será el establecimiento de diferentes mecanismos para garantizar un alto nivel de protección de la salud pública y de los consumidores, delimitando las competencias y funciones de las diferentes autoridades, y estableciendo los principios básicos comunes en la aplicación de normas en todo el Estado, previendo la creación de la Agencia de Seguridad Alimentaria a nivel estatal. La aprobación de la citada ley resta pendiente de los criterios que se adopten en la Unión Europea sobre seguridad alimentaria y sobre la creación del Organismo Alimentario Europeo.
Con la publicación en 1997 del Libro Verde sobre los Principios Generales de Legislación Alimentaria, se establecieron como objetivos garantizar un nivel elevado de protección de la salud y seguridad públicas, y de los consumidores, si bien garantizando la libre circulación de mercancías en el mercado interior. La legislación debería estar basada principalmente en datos científicos y en la evaluación de riesgos.
La industria, los productores y los distribuidores deberían asumir la mayor parte de la responsabilidad en materia de seguridad de productos alimenticios, estableciéndose sistemas de autocontrol, reforzados por controles oficiales. La legislación debe ser más sencilla, comprensible y concertada entre todos los intervinientes en la seguridad alimentaria.
El Libro Blanco sobre Seguridad Alimentaria, aparecido a principios del año 2000, incide sobre la cuestión de que se debe garantizar un alto grado de seguridad alimentaria, restableciendo la seguridad de los consumidores.
La normativa debe actualizarse en diferentes ámbitos como son la producción, la transformación y el control alimentario. La trazabilidad se instaura como mecanismo de control de la procedencia de los alimentos «de la granja a la mesa», así como identificador de causantes de daños.
Por lo que se refiere al ámbito de la responsabilidad se instaura una política preventiva y no exclusivamente represiva o reparadora. Las responsabilidades serán definidas en cada una de las fases productivas, distributivas o de comercialización.
Así, los productores-importadores-distribuidores se consideran los responsables principales de la seguridad alimentaria; las autoridades competentes deben controlar y garantizar el cumplimiento de las normas; la Comisión Europea debe evaluar la capacidad de las autoridades competentes; y a los consumidores se Ies responsabiliza de la manipulación, uso y consumo adecuado del alimento o producto alimentario.
Los últimos acontecimientos de crisis alimentarias, y las consecuencias que potencialmente pudieran tener para un gran número de consumidores, han determinado a los diferentes Estados en el estudio de diferentes posibilidades para reparar los posibles daños y perjuicios que se pudieran derivar en un futuro, en el marco de la no asunción por parte de la administración pública de la responsabilidad, y el traslado de la misma al generador del riesgo y beneficiario de la actividad.
Estas serían: la creación de un fondo a cargo de los productores para garantizar las indemnizaciones a los perjudicados; eliminación del límite cuantitativo de la responsabilidad civil por productos defectuosos (establecido actualmente en España en 10.500 millones de pesetas y a todas luces insuficiente para posibles casos de epidemia alimentaria); y ampliar el término de extinción de la responsabilidad del productor de 10 años (establecido en la Ley 22/94, de responsabilidad civil por productos defectuosos) a 20 años, a fin e dar cobertura a aquellos casos en los que la manifestación de los efectos o síntomas se manifiestan tras un largo período de tiempo, superior al ahora establecido.
En fecha 8 de noviembre de 2000 se presentó la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y deI Consejo, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Alimentaria Europea y se fijan procedimientos relativos a la seguridad aIimentaria. La Propuesta tiene como objetivo establecer un principio global para toda la UE, según el cual sólo deben comercializarse alimentos seguros, estableciendo los requisitos relativos a la inocuidad de los alimentos y de los piensos.
